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《山东省信访条例》着力解决八个方面的问题
来源:大众日报  发布时间:2018/09/30  访问量:

2015年9月24日,山东省十二届人大常委会第十六次会议表决通过了《山东省信访条例》(以下简称《条例》),将于2016年1月1日起施行。这是我省制定出台的第一部全面规范各级国家机关信访工作的基础性、综合性法规,对于深化全省信访工作制度改革,把信访纳入法治化轨道,运用法治思维和法治方式解决信访突出问题,实现维护信访群众合法权益与维护信访秩序的统一,具有十分重要的意义。目前,各地各有关部门正在深入学习宣传贯彻《条例》。为便于各方面准确理解和把握《条例》的主要内容,依法规范信访活动和信访工作,现将《条例》着力解决的八个方面的问题作一简要介绍。

信访渠道入口过宽、受理范围不够明晰的问题

我国法律制度体系设置了包含诉讼、仲裁、行政复议等在内的多种权利救济渠道,但是当前群众通过信访渠道寻求权利救济的意愿仍很强烈,少数群众“信访不信法”甚至“弃法转访”、“以访压法”等问题比较突出。这其中一个很重要的原因就是信访与诉讼、仲裁、行政复议等权利救济渠道的边界不够清晰。信访渠道入口过宽,受理范围具有不确定性,几乎所有的矛盾纠纷,包括已经或者正在通过其他渠道解决的矛盾纠纷,都可以进入信访领域,导致信访制度的权利救济功能过度扩张,造成了信访工作“包治百病”的职能错位。为解决这一问题,厘清信访职责边界,把党的十八届四中全会提出的“把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”的要求落到实处,《条例》从四个方面作了规定:一是在第一章“总则”部分把“诉访分离、分类处理”确定为各级国家机关开展信访工作、受理办理信访事项应当遵循的一项基本原则(第4条),要求根据信访事项的性质区分不同的处理方式和程序,把涉法涉诉信访从普通信访体制中分离出来由政法机关依法处理,切实纠正“信访是个筐、什么都往里装”的现象。二是在第六章“信访事项受理”部分分别规定了人大、政府、法院、检察院等不同性质国家机关的信访受理清单(第30条、第31条、第32条),引导信访人“按图索骥”,直接向有权处理的国家机关提出信访事项;规范国家机关依法受理职责范围内的信访事项,既不能推诿扯皮“踢皮球”,也不能多头受理、重复办理。同时明确规定国家机关对“已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的,告知信访人依法向有关机关或者机构提出”(第33条),不作为信访事项受理,强化了诉讼、仲裁、行政复议等法定途径在解决矛盾纠纷中的优先地位,引导群众更多采用法律手段定分止争、维护权益。三是按照“诉访分离”的原则和中央关于改革涉法涉诉信访工作机制的要求,规定“信访人提出的请求属于人民法院、人民检察院法定职责范围,但是依照法律应当通过诉讼途径解决的,有关人民法院、人民检察院应当及时审查,依照诉讼程序办理”(第32条)。根据该规定,人民法院、人民检察院应当建立涉法涉诉信访审查甄别机制,将信访人的请求区分为诉类事项和访类事项,并将诉类事项导入诉讼程序办理,将访类事项导入信访程序解决。四是按照“分类处理”的原则以及国家信访局自上而下部署推进“通过法定途径分类处理信访投诉请求”工作的有关要求,规定“信访人提出的请求属于行政机关法定职责范围,但是依法应当通过行政许可、行政确认、行政裁决、行政给付、行政处罚、行政监察等行政程序解决的,有关行政机关应当依法办理”(第31条)。根据该规定,行政机关对属于本机关职责范围内的信访事项,如果法律、法规、规章及其他规范性文件明确规定应当通过行政程序办理的,必须适用行政程序办理;不能导入行政程序的,才能适用信访程序办理,不能用信访程序代替行政程序、用信访工作行为代替行政行为。

信访事项分类模糊、办理程序不够规范的问题

国务院《信访条例》2005年修订时,在“信访事项的办理和督办”部分分别规定了“反映情况、建议、意见类信访事项”与“投诉请求类信访事项”的办理程序,体现了对不同类型信访事项分类办理的理念。随着近年来信访工作形势任务的发展变化,《信访条例》对信访事项的分类不够清晰明确,“反映情况、建议、意见类信访事项”办理程序过于简单、可操作性不强的问题日益突出。针对这一问题,《条例》根据信访人提出信访事项的目的差异,对应信访制度所具有的权利救济、政治参与、权力监督功能,将信访事项划分为了申诉求决类、建议意见类、检举控告类三类,分别设计了不同的办理程序,三者在办理方式、办理结果、办理期限等方面存在明显差别。根据第七章第一节“申诉求决类信访事项办理”的规定(第36条至47条),申诉求决类信访事项是以不服国家机关、其他有关组织处理决定的申诉,或者请求国家机关帮助解决困难、问题为主要内容的信访事项。这类信访事项与信访人的个体利益诉求直接关联,信访人信访的目的是为了实现权利救济。国家机关办理该类信访事项,需要经过严格的调查核实程序并在规定期限内作出处理意见,必要时还要组织信访听证,以便于查清事实、分清责任。行政机关办理该类信访事项,信访人不服行政机关作出的处理意见,可以依法申请复查、复核,由有关国家机关审查作出复查、复核意见,及时纠正错误。根据第七章第二节“建议意见类信访事项办理”的规定(第48条至第52条),建议意见类信访事项是以促进国民经济和社会发展、改进国家机关工作、保护社会公共利益等建议、意见为主要内容的信访事项。这类信访事项一般与个体利益诉求没有直接关联,信访人信访的目的是为了参与国家和社会公共事务管理。信访人提出的建议、意见,科学合理、具有现实可行性的,国家机关应当采纳或者部分采纳;没有实质性内容或者不具有现实可行性的,不予采纳。信访人要求答复办理结果的,应当向信访人反馈办理情况。县级以上人民政府应当建立和完善人民建议征集制度,鼓励和引导公民、法人或者其他组织提出相关建议、意见。根据第七章第三节“检举控告类信访事项办理”的规定(第53条至56条),检举控告类信访事项是以对国家机关及其工作人员、其他有关组织及其工作人员失职、渎职等违纪、违法职务行为的检举或者控告为主要内容的信访事项。信访人提出这类信访事项的目的是为了实现对国家和社会公共权力的监督。国家机关办理该类信访事项,应当依照有关法律、法规或者其他规定及时调查、核实、处理,并向实名提出检举、控告的信访人反馈处理结果;国家机关及其工作人员不得将检举、控告材料以及有关情况透露或者转送给被检举、控告的人员或者单位。

信访事项办理质量不高、公信力不强的问题

针对实际工作中一些有权处理的国家机关主体责任意识欠缺、程序性规范执行不严格、实体性办理质量不高、处理结论公信力不强等引发群众重复访、越级访的突出问题,《条例》从四个方面作了规范:一是在第一章“总则”部分规定了信访工作信息依法公开制度(第8条),也就是“阳光信访”制度,要求国家机关依法公开信访事项处理进展、办理结果,为信访人查询、评价信访事项办理情况提供便利,以透明促规范、以公开树公信。二是以关系信访群众切身利益的申诉求决类信访事项为重点,在第七章第一节“申诉求决类信访事项办理”部分规定了首办责任制、信访听证制度、信访与调解衔接机制,明确了办理期限和办理结果书面答复信访人的要求。一般来说,信访人初次提出信访事项的时候,矛盾纠纷处于可控状态,化解成本最小,因此,《条例》规定信访事项发生地依照法定职责最先受理信访事项的国家机关作为首办责任单位,应当及时妥善处理信访事项,将信访人合理的投诉请求解决在初次办理环节,提高一次性办结率和群众满意度(第37条)。此外,规定对重大、复杂、疑难的信访事项,可以举行听证;信访人提出听证申请,国家机关经过审查认为符合听证条件的,应当举行听证,通过陈述、质询、辩论、评议、合议等方式形成听证结论,作为处理信访事项的重要依据(第39条);总结我省化解“彩石山庄”等信访积案的宝贵经验,要求国家机关建立和完善信访事项办理与人民调解、行政调解衔接工作机制,对信访事项依法进行调解,达成调解协议的,引导双方当事人依法向人民法院申请司法确认。根据《民事诉讼法》的规定,“人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行”,明确了经过司法确认的调解协议具有强制执行力,有利于克服调解协议的效力局限。三是细化了复查复核程序审查标准,规定只要存在“主要事实不清、证据不足的;适用依据错误的;违反法定程序的;超越或者滥用职权的;结论明显不当的”等五种情形之一的,复查、复核机关就应当撤销或者变更原处理、复查意见(第45条),以审查标准的明确提升复查复核审查结论的质量,增强复查复核程序的权威性。四是基于我省近年来探索第三方参与社会治理的实践,从多个层面对社会力量参与信访工作作了规定。比如,在第一章“总则”部分提出了国家机关应当鼓励和支持社会力量参与信访工作的原则性要求(第10条);在第四章“信访渠道”部分规定国家机关可以通过提供办公场所、购买服务等方式,组织律师、基层法律服务工作者参与来访接待,为信访人解答法律问题,协助符合法律援助条件的信访人申请法律援助,为国家机关审查、甄别复杂、疑难信访事项提出法律意见或者建议(第24条);在第七章“信访事项办理”部分规定人大代表、政协委员、律师和基层法律服务工作者、相关专家学者、职工代表、居民或者村民代表等可以参与信访听证(第39条);规定国家机关可以“组织行业性、专业性调解组织,法律援助机构或者相关专家学者、社会志愿者等共同参与,运用协商对话、说服教育、心理疏导等办法,对信访事项依法进行调解”(第40条)。这有利于发挥第三方客观中立的优势,增强国家机关处理信访事项活动的公信力,促使信访人自觉接受国家机关依法作出的处理意见或者协商达成的调解协议。

信访积案反复启动处理程序、终而不结的问题

当前,一些信访积案难以终结、终而不结、反复启动处理程序,不但耗费了大量的行政资源和司法资源,还加剧了信访人自身的负担,成为困扰信访工作的一大难题。对此,《条例》作了四个方面的规定:一是在第七章“信访事项办理”部分以列举方式规定了申诉求决类信访事项办理终结的五种情形,包括“信访事项经调解达成调解协议的;对信访事项处理、复查意见不服,无正当理由超过规定期限未申请复查、复核的;信访事项经复核机关作出复核意见,书面送达信访人的;信访人自然死亡或者终止,无权利义务承受人,或者其权利义务承受人在办理期限内未申请继续处理相关投诉请求的;法律、法规规定的其他情形”(第46条),使信访人一目了然。特别是把无正当理由超过规定期限未申请复查复核作为信访事项办理终结的情形之一,既符合《信访条例》、《依法逐级走访办法》等法规政策的要求,又给信访人以明确信号,申请复查复核的权利是有“保质期”的,一旦超期就会丧失激活复查复核程序的可能,有利于增强信访人的时效意识,督促其在法定期限内主张自己的权利。二是明确规定信访事项办理终结后,信访人仍然以同一事实和理由重复信访的,各级国家机关均不再受理,继续缠访闹访甚至实施违法行为的,将被依法追究法律责任。三是设立了生活困难信访人救助制度,规定国家机关在办理信访事项时,对生活确有困难的信访人,可以告知或者帮助其向有关机关或者机构申请社会救助;符合国家司法救助条件的,有关国家机关应当按照规定给予司法救助(第47条),以实际困难和问题的解决促使信访人息诉罢访。四是结合中央关于处理“三跨三分离”信访事项责任划分的要求,明确了信访人“属人地”的协办责任,规定信访事项发生地与信访人住所地或者经常居住地不一致的,信访人住所地或者经常居住地有关国家机关应当配合信访事项发生地有关国家机关做好信访人的救助援助、教育疏导等工作(第37条),通过“属事地”与“属人地”的共同努力,推动疑难复杂信访案件化解。

信访工作机构职能定位不明确、权责不匹配的问题

当前,随着“诉访分离”、“通过法定途径分类处理信访投诉请求”等信访工作制度改革措施的推进,一些基层信访干部对信访工作机构的职能定位存在模糊认识,实际工作中出现“该受理的不受理了、该督办的不督办了”等现象,不但损害了信访群众的合法权益,也影响了信访工作的正常开展。此外,由于信访工作机构不具备直接调查处理信访事项的职责权限,对信访事项的转送、交办对有权处理机关的约束力不强,“三项建议权”配套机制不够健全,导致实践中信访工作机构权威性不足、协调力不强,影响了信访事项的办理效果。为解决这一问题,《条例》从四个方面作了规定:一是在第一章“总则”部分要求省、设区的市、县(市、区)应当建立和完善信访工作协调机制,加强对信访工作的综合协调、组织推动、检查督导,研究解决信访突出问题,协调处理涉及两个以上地区、部门、行业的复杂、疑难信访事项(第7条),在地方性法规中确认了信访工作联席会议制度的法律地位,理顺了信访工作领导体制。二是在“信访工作机构”部分以列举形式明确了信访工作机构的八项职责,包括“登记、受理、转送、交办信访事项;承办上级国家机关和本国家机关交由处理的信访事项;协调处理重要信访事项;督促、检查信访事项的处理;调查研究、综合分析信访情况,及时向上级国家机关和本国家机关报告信息,提出建议、意见;指导、督促、检查本辖区或者本系统的信访工作;宣传法律、法规和政策,向信访人提供与信访事项有关的咨询服务;法律、法规规定的其他职责”(第15条),信访工作机构应当按照“法定职责必须为”的要求履行好这些职责。三是在“信访事项受理”部分规定,对有权处理机关导入行政程序办理的信访事项,同级人民政府信访工作机构或者本机关信访工作机构应当协调、督促及时办结(第31条),明确了信访工作机构在“通过法定途径分类处理信访投诉请求”中的职责。根据该规定,信访工作机构对其转送的信访事项,不能简单一转了之,而是要跟踪处理进展,既要协调、督促导入行政程序办理,也要协调、督促及时办结,确保群众合理诉求得到及时有效的解决,防止其向信访渠道回流。四是在第八章“信访工作督查”部分对信访工作机构的督查职责,督查措施,“三项建议权”的具体内容、行使条件、工作程序以及信访工作分析报告制度等作了具体规定(第57条至第62条)。其中督查措施是我省《条例》的重要创新,明确规定信访工作机构在履行督查职责时可以采取“查阅、复制与督查事项有关的文件、案卷和其他资料;要求被督查的单位就督查事项作出书面说明;就督查事项询问有关人员,约见信访人听取其陈述和申辩;到信访事项发生地开展实地调查”等措施(第58条),这有利于提升信访督查的权威性和实效性。此外,规定信访工作机构应当定期向本国家机关提交信访情况分析报告,经过批准可以向社会公布(第62条),以常态化的分析报告制度和适当的信息披露,强化对有权处理机关信访工作行为的约束。

信访人权利不清、义务不明的问题

由于《信访条例》对信访人的权利义务规定的比较原则,导致信访工作实践中信访人有哪些权利需要维护、哪些义务需要履行,不够明晰具体,权利义务失衡问题突出。为解决这一问题,《条例》以专章形式规定了“信访人的权利和义务”,置于“总则”之后作为第二章,凸显了以信访人为本的立法理念。在权利方面,赋予了信访人八项权利,包括“向国家机关反映情况,提出建议、意见或者投诉请求;委托代理人;在国家机关调查处理信访事项时进行陈述和申辩;对与本人信访事项有直接利害关系的国家机关工作人员提出回避申请;查询本人信访事项受理、办理情况;要求有关国家机关答复信访事项受理、办理结果;要求对个人隐私、商业秘密予以保密;法律、法规规定的其他权利”(第12条),使信访人的权利更加明确、更加丰富、更加具体,也更容易在实践中得到落实。针对个别地方“拦卡堵截”群众正常上访的问题,《条例》明确规定,“信访人依法信访受法律保护。任何组织和个人不得干预、阻挠信访人依法进行的信访活动,不得非法限制信访人的人身自由,不得歧视、打击报复信访人”(第11条);同时在“法律责任部分”规定,“对信访人进行刁难、威胁、压制、打击报复,或者非法限制信访人人身自由的”(第65条),依法追究有关人员的法律责任。为体现权利义务的一致性,引导信访人依法、理性、有序表达诉求,《条例》为信访人设定了五项义务,包括“依照法定程序和要求提出信访事项;遵守公共秩序和信访秩序;提出的信访事项客观真实,对所提供的材料内容的真实性负责,不得捏造、歪曲事实,不得诽谤、诬告陷害他人;配合国家机关对信访事项进行调查、核实和处理;法律、法规规定的其他义务”(第13条),并在第五章“信访事项提出”部分作了进一步的细化。比如,《条例》规定,“信访人提出信访事项,一般应当通过网络信访平台或者采用电子邮件、书信、传真等书面形式”;提出投诉请求的,“应当载明信访人的姓名(名称)、住址、联系方式和请求、事实、理由,并如实提供本人持有的与投诉请求有关的证据材料和其他证据线索。”(第25条);确需走访的,应当“到有权处理的本级或者上一级国家机关设立或者指定的接待场所提出”,不得越级走访(第26条);多人走访的,“应当推选代表,代表人数不得超过五人。没有推选代表的,国家机关可以不予接谈”(第27条)。另外,为解决一些地方出现的信访老户、所谓的“维权人士”以信访代理为名挑唆、煽动他人缠访闹访牟取不正当利益的问题,引导信访人正确行使“委托代理人”的权利,《条例》设立了信访代理制度,参照《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的相关规定,对信访代理人的范围作了必要限制,规定信访人应当在“近亲属或者工作人员,所在居民委员会、村民委员会、工作单位以及有关社会团体推荐的公民,律师、基层法律服务工作者”中委托代理人,代为提出信访事项并参加国家机关处理信访事项的活动,这个范围以外的其他人员不能接受委托成为信访代理人(第28条)。这既符合权利救济制度的一般原理,能够满足信访人维护自身权益的需要,也有利于防止信访人滥用信访代理,维护正常的信访秩序。

少数信访人缠访闹访、扰乱信访秩序的问题

在信访工作实践中,少数信访人为实现个人不合理的利益诉求,以极端方式缠访闹访、制造群体性事件甚至实施违法犯罪行为向国家机关施压,不但严重扰乱了信访秩序,干扰了正常的信访工作,也影响了社会和谐稳定。虽然《信访条例》规定了信访人有六种“不得”行为,但信访人在信访活动中违反了“六个不得”,该如何处理、由哪个部门处理都规定得不够明确。为解决这些问题,《条例》从三个方面作了规定:一是在第九章“法律责任”部分以列举方式明确了十一大类信访违法行为(第66条),对《信访条例》规定“六个不得”进行了细化充实,基本涵盖了实践中比较常见的信访违法行为。比如在机关办公场所周边、公共场所非法聚集,围堵、冲击机关或者重要活动场所,以拦截车辆、堵塞道路、攀爬物体、裸露身体等方式制造社会影响,在机关办公场所及其周边、信访接待场所滞留、滋事,或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所,煽动、串联、胁迫、雇佣、幕后操纵他人信访等。最新颁布的《刑法修正案(九)》规定,“多次扰乱国家机关工作秩序,经行政处罚后仍不改正,造成严重后果的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制”;“多次组织、资助他人非法聚集,扰乱社会秩序,情节严重的,依照前款的规定处罚”,《条例》的这些规定也是对《刑法修正案(九)》的细化。二是明确了公安机关依法维护信访秩序的职责。除了在第五章“信访事项提出”部分明确规定“机关办公场所及其周边、信访接待场所信访秩序的维护,由其所在地公安机关具体负责”(第29条)之外,在“法律责任”部分规定信访人和其他有关人员实施信访违法行为,经国家机关工作人员劝阻、批评或者教育无效的,由行为发生地公安机关予以警告、训诫或者制止;违反《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》等法律、法规的,由其行为发生地公安机关依法采取现场处置措施并给予治安管理处罚,必要时也可以由其住所地或者经常居住地公安机关给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任(第66条)。三是针对实践中发生的侵害信访工作人员人身权益的违法行为,明确规定“信访工作人员依法执行职务受法律保护,任何组织和个人不得阻碍信访工作人员依法执行职务,不得打击报复信访工作人员。国家机关应当为信访工作人员依法执行职务提供必要的安全保障”(第19条)。

信访工作责任内涵不明确、落实不到位的问题

由于《信访条例》对信访工作责任的规定比较笼统,有关规范性文件效力层级偏低、权威性不强,实际工作中责任不清、失责难究的现象比较突出。为解决这一问题,《条例》作了三个方面的规定:一是将信访工作领导责任制、考核评价机制、过错责任追究制以及信访事项首办责任制等构成的信访工作责任体系提升为地方性法规规范,赋予法律效力,增强了权威性和约束力。比如,在第一章“总则”部分明确规定,国家机关应当“建立和完善信访工作领导体制机制,实行信访工作领导责任制。国家机关负责人应当阅批重要来信和网络投诉,接待重要来访,定期听取信访工作汇报,研究处理信访工作中的突出问题”(第6条),明确了国家机关建立完善信访工作领导责任制的要求和领导责任的具体内容;再比如,规定“各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系,对在信访工作中做出优异成绩的组织或者个人给予奖励,对失职、渎职的工作人员依法追究责任”(第9条),以考核奖惩激发信访工作活力。二是在第三章“信访工作机构”部分对国家机关及其工作人员在信访工作中的行为准则作了规定,包括“文明接待信访人,不得刁难和歧视;依法及时处理信访事项,不得置之不理、敷衍塞责、推诿拖延;坚持原则,秉公办事,不得徇私舞弊、接受馈赠或者索取、收受贿赂;遵守保密制度,尊重个人隐私,保守商业秘密,不得泄露工作秘密;按照规定保管信访工作材料,不得丢失、隐匿、伪造、篡改或者擅自毁损;依法应当遵守的其他规定”(第16条)。这实际上也是信访工作职业道德的具体内容。三是在第九章“法律责任”部分对国家机关及其工作人员引发信访事项的法律责任,处理信访事项的法律责任以及违反信访工作纪律的法律责任作了规定,以法律责任的细化和完善推动信访工作责任的落实。明确规定国家机关及其工作人员由于“违反法律、法规或者其他有关规定进行决策;超越职权或者滥用职权;依法应当作为而不作为;因故意或者重大过失导致认定事实错误,适用法律、法规错误或者违反法定程序;拒不执行信访事项处理、复查、复核意见的;未按照有关规定落实信访工作机构提出的改进工作、完善政策、给予处分建议”等七种情形导致信访事项发生的(第63条),在处理信访事项时存在“对收到的信访事项未按照规定登记、转送、交办的;无正当理由拒不接收信访工作机构转送、交办信访事项的;对属于其法定职责范围的信访事项不予受理或者未在规定期限内书面告知信访人是否受理的;办理信访事项敷衍塞责、推诿拖延,未在规定期限内办结信访事项并向信访人反馈办理结果的;违反法定程序办理信访事项或者弄虚作假的;对事实清楚,符合法律、法规或者其他有关规定的投诉请求不予支持的;应当履行督查职责而未履行的;对依法应当公开的信访事项处理情况未按照规定公开的”等九种情形的(第64条),或者国家机关工作人员存在“对可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息,隐瞒、谎报、缓报,或者授意他人隐瞒、谎报、缓报的;丢弃、隐匿、伪造、篡改、擅自毁损信访工作材料的;将信访人的检举、控告材料或者有关情况透露、转送给被检举、控告的人员或者单位的;对信访人进行刁难、威胁、压制、打击报复,或者非法限制信访人人身自由的;徇私舞弊和索取、收受贿赂的”等六种情形的(第65条),将被依法追究法律责任。

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